摘要：深化行政體制改革是十八大報告的著重強調(diào)的重要內(nèi)容之一。報告提出：“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”的目標。十八大以后，行政體制改革將成為整個改革的重要組成部分。地方政府通過減政放權(quán)，優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)，探索公共治理新模式是提高行政效率，降低行政成本，建設(shè)人民滿意服務(wù)型政府的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

本文通過對西藏縣級政府在改革創(chuàng)新過程中遇到的困難和阻力的分析，提出了適當增加縣級政府行政編制；改善基層公職人員工資福利待遇；優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)，向縣、鄉(xiāng)政府放權(quán)；在社會建設(shè)中推進社會管理，探索政府有效運行常態(tài)化工作新機制等建議。

關(guān)鍵詞：縣級政府  改革創(chuàng)新  服務(wù)型政府

黨的十八大報告提出：“要始終把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國理政各個環(huán)節(jié)”[1]，并對重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革作出了部署。其中強調(diào)：“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力。”[2]

通過對西藏自治區(qū)縣級政府在改革創(chuàng)新方面的進展和動態(tài)進行跟蹤考察發(fā)現(xiàn)，縣級主要領(lǐng)導(dǎo)求穩(wěn)怕風(fēng)險、忙于應(yīng)付維穩(wěn)工作而無暇顧及政府改革創(chuàng)新的主流。只有少數(shù)縣在本級政府轄區(qū)和可控范圍內(nèi)的進行了一些探索。例如，拉孜縣以“群眾得實惠、管理出成效、基層有活力”為衡量標準，從下放事權(quán)入手，逐步建立“重心下移、條塊聯(lián)動”的管理體制，完善“兩級政府、三級管理”，形成條塊“聯(lián)手、聯(lián)合、聯(lián)動” [3]管理格局為目標的政府改革?？梢哉f該縣在西藏縣級政府改革創(chuàng)新方面邁出了探索性的步伐。在創(chuàng)新類型和內(nèi)容上，西藏縣級政府改革創(chuàng)新都集中在風(fēng)險相對較小的公共服務(wù)和社會管理領(lǐng)域。個別縣（區(qū)）也涉及人事制度領(lǐng)域。如，拉薩市城關(guān)區(qū)于2012年9月面向西藏自治區(qū)黨政機關(guān)事企事業(yè)單位公開招錄工作人員，在西藏縣級政府人事任用方面首次實現(xiàn)了政府主導(dǎo)的跨縣域人才流動。

總體而言，西藏縣級政府在改革創(chuàng)新的廣度、力度和深度上，遠不能適應(yīng)目前社會轉(zhuǎn)型和建設(shè)服務(wù)型政府的總體要求。與廣大公眾希望政府提供更加優(yōu)質(zhì)、高效、便利和均等化公共服務(wù)的訴求也有一定的差距。究其原因，既有原有體制頂層設(shè)計不科學(xué)、外部政治環(huán)境復(fù)雜、經(jīng)濟社會發(fā)展程度低、縣級主要領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整頻繁以及自然生態(tài)環(huán)境惡劣等多方面的客觀原因，也有主要領(lǐng)導(dǎo)求穩(wěn)怕亂、怕受上級主管部門干預(yù)等主觀方面的原因。

一、西藏縣級政府改革創(chuàng)新，提高公共服務(wù)能力的困難分析

（一）公務(wù)員總數(shù)與所承擔的工作量不相適應(yīng)

西藏縣級人員編制根據(jù)人口、面積和所處區(qū)位特點，各地區(qū)各縣之間存在一些差別。一般而言，在縣屬委、辦、局機關(guān)干部總數(shù)一般保持在200至400不等，除了人力資源與社會保障、公檢法等較大單位以外，多數(shù)單位平均保持在3至4人之間，除休假、學(xué)習(xí)、掛職、請假等人員，正常在崗的平均不足3人。縣級機關(guān)人員緊張在一定程度上影響了正常業(yè)務(wù)開展和為公眾提供應(yīng)有的公共服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和效率。這種現(xiàn)象在窗口部門尤為突出。例如，有些縣公安局戶籍、身份證管理科室，因經(jīng)辦民警被臨時抽調(diào)下鄉(xiāng)、開會或其他原因，群眾常常不能及時得到所需要的相關(guān)服務(wù)。目前在西藏農(nóng)牧區(qū)公共交通普遍欠缺、落后，農(nóng)牧民群眾到幾十、上百公里以外的縣城來辦事，成本高、耗時多。如果遇到像2011年以后萬名干部集中下鄉(xiāng)駐村等大型活動時這種機關(guān)人手緊張問題更加突出。以日喀則地區(qū)西部某縣為例，該縣所轄17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（2個鎮(zhèn)、15個鄉(xiāng)），185個行政村，44座寺廟。截止2012年8月前，全縣核定行政編制總數(shù)為405人，實有人員413人，超編8人；核定政法專項編制95名，實有人員94人，缺員1人；核定事業(yè)編制286名，實有人員209人，缺員77人；核定寺管會、駐寺特派員行政編制120名，后勤編制20名，實際配備干部83名（從現(xiàn)有人員中調(diào)配）；區(qū)中直單位和企業(yè)實有人員74人。以上合計，昂仁縣核定編制共為926名，實有人員790人。在從2011年啟動的開展強基惠民駐村活動期間，按照自治區(qū)統(tǒng)一的每個行政村要保證有4個人以上駐村的要求，除自治區(qū)派駐23個工作隊，92人，地區(qū)派駐46個工作隊174人，縣級派駐116個工作隊，常駐村的人數(shù)應(yīng)該464人。

表1[4]

從表中看出，該縣行政人員雖超編8人，超編率為1.9%。但是，總體有編缺員的高達136人，缺編率為14.7%。而占實有人員26.5%的209個事業(yè)人員中80%以上為中小學(xué)教師，因教學(xué)任務(wù)繁重原則不能安排這群人駐村。要靠占實有干部總數(shù)29.5%的233名留守機關(guān)人員來承擔日常所有縣直機關(guān)的工作任務(wù)。這對于一個半農(nóng)半牧、居住分散、平均海拔4513米，總面積3.962萬平方公里（占日喀則地區(qū)總面積的21.8%）的地域大縣來講，面對管理范圍大、管理半徑長、行政運行成本高、縣級財力薄弱等現(xiàn)實，缺員嚴重問題是顯而易見的。類似的情況在日喀則地區(qū)其他8個縣也不同程度存在。

（二）基層公務(wù)員超編與有編無員現(xiàn)象并存

據(jù)不完全調(diào)查,受地理環(huán)境、氣候條件、子女教育條件、生活環(huán)境和縣級財政等因素影響，包括基層公務(wù)員、事業(yè)人員在內(nèi)的縣直及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公職人員一直存在通過借調(diào)、跑調(diào)動、應(yīng)考等方式向拉薩為中心的腹心地區(qū)或地區(qū)行署所在地流動的跡象。結(jié)果造成目前西藏自治區(qū)腹心地區(qū)所在縣人員超編與偏遠地區(qū)縣有編無員現(xiàn)象并存的情況。如拉薩市的城關(guān)區(qū)、堆龍德慶縣、達孜縣，山南地區(qū)的乃東縣、貢嘎縣，日喀則地區(qū)的日喀則市、白朗縣以及其他地區(qū)行署所在地和附近縣普遍存在比較嚴重的人員超編現(xiàn)象。如海拔較低、交通便利，山南地區(qū)貢嘎縣超遍數(shù)達近200多人（2011年以前）。但是，在日喀則地區(qū)西部各縣、阿里地區(qū)東部三縣、那曲地區(qū)西部四縣等海拔高、交通路線長、氣候惡劣的縣都不同程度存在留不住人，有編缺員的情況。這種現(xiàn)象在偏遠牧區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))尤為突出。例如，在那曲地區(qū)安多縣靠近青海省的某鄉(xiāng)，鄉(xiāng)政府所在地除了鄉(xiāng)小學(xué)、鄉(xiāng)衛(wèi)生院和鄉(xiāng)政府，沒有一戶牧民居住。這里長期缺電、缺水，生活用水需要從15公里之外運來，天冷時要通過融化冰塊來解決生活用水需要。由于水質(zhì)沒有達標，長期飲用造成了多數(shù)干部職工的身體健康隱患，個別已烙下因飲用水質(zhì)造成的疾病。該鄉(xiāng)編制總數(shù)17人，實有人數(shù)7人，存在嚴重的缺員現(xiàn)象。綜合以上情況，基礎(chǔ)設(shè)施缺乏、工作生活環(huán)境惡劣、待遇偏低等都是偏遠基層留不住人的主要原因。從表1備注中的3、4項也說明了超編與缺編在同一縣的不同系統(tǒng)之間并存現(xiàn)象。

（三）原有體制制約和縣級主要領(lǐng)導(dǎo)短期行為并存

不少縣通過設(shè)立政務(wù)超市、一站式服務(wù)或辦事大廳等形式一定程度上改變了原有辦事流程，相對方便了群眾，降低了行政成本。但是，由于受條塊分隔、權(quán)力集中、部門林立的原有體制機制的影響，在部門之間溝通協(xié)調(diào)不順暢、工作推諉扯皮、權(quán)力與責(zé)任不對等等現(xiàn)象依然沒有從根本上得到轉(zhuǎn)變?？h級政府在現(xiàn)有權(quán)力框架體系中，自主權(quán)力空間狹小，權(quán)責(zé)不對等，權(quán)力上收責(zé)任下放的情況不同程度存在，造成了縣級政府在改革創(chuàng)新方是面動力不足、思路不寬、辦法不多和步伐緩慢等現(xiàn)象。同時，縣級政府行政權(quán)力的運行受傳統(tǒng)體制框架路徑依賴明顯，政府職能分工、流程設(shè)置與現(xiàn)代化辦公要求不相適應(yīng)。例如，電子政務(wù)的普及、接受程度和利用率都很低，縣級政府門戶網(wǎng)站內(nèi)容更新緩慢、信息渠道單一，多數(shù)網(wǎng)站僅限于政府選擇性發(fā)布的消息，與實現(xiàn)公眾業(yè)務(wù)網(wǎng)上申請、網(wǎng)上審批、遠程兌付等電子化政務(wù)要求相距尚遠。另一方面，目前占西藏57%的縣級一把手為任期三年的援藏干部，剩下43%的縣級一把手工作調(diào)整調(diào)動頻率也比較高，可以說西藏縣級主要領(lǐng)導(dǎo)在同一縣同一崗位干滿一屆的不足50%。所以，縣級政府改革創(chuàng)新方面缺乏長遠規(guī)劃和連續(xù)性。當然，西藏基層群眾文化水平普遍低、語言障礙大也是推進西藏縣級政府網(wǎng)上辦公等改革創(chuàng)新工作深入推進的重要瓶頸之一。

(四)處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定關(guān)系的任務(wù)艱巨

 發(fā)展是解決西藏一切問題的關(guān)鍵，穩(wěn)定是發(fā)展的基礎(chǔ)，也是人民群眾從事任何事業(yè)和分享改革發(fā)展成果的前提。在西藏，穩(wěn)定具有無比重要和十分特殊的意義。而政府行政權(quán)力運行層面的改革創(chuàng)新是提高政府執(zhí)行力，降低行政成本，推動發(fā)展的不竭動力，也提高政府公共服務(wù)能力，更好地改善民生的有效途徑。受國際敵對勢力和達賴集團的長期破壞，西藏的改革、發(fā)展進程經(jīng)常被干擾、阻礙，維護穩(wěn)定不得不作為西藏各級黨政軍企事業(yè)單位日常性的重心工作。特別是自2008年“拉薩3.14”事件以來，西藏在發(fā)展與穩(wěn)定之間難以實現(xiàn)有機統(tǒng)一和相對平衡。政府行政改革同樣受到外部政治因素的影響，縣級政府改革創(chuàng)新只有在當下大的政治背景環(huán)境中艱難推進。在這種環(huán)境下，作為基層政權(quán)的執(zhí)行主體，縣級政府在改革創(chuàng)新方面普遍顯得顧此失彼或長期處于捉襟見肘的尷尬境地。

二、推進西藏縣級政府改革創(chuàng)新，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的建議

（一）適當增加縣級政府行政編制，以適應(yīng)公共服務(wù)型政府工作的新需要

西藏現(xiàn)有縣級行政編制的確定是在經(jīng)濟發(fā)展水平較低、政府為民眾提供的公共服務(wù)覆蓋面窄、質(zhì)量不高、數(shù)量有限的情況下，綜合當時的人口、國土面積和管理工作量等多種因素確定的。當時政府工作重心集中在經(jīng)濟建設(shè)和社會管控領(lǐng)域，管理手段偏重管制、管控和被動的應(yīng)付。同全國一樣，西藏縣級在政府理念層面雖然一直強調(diào)“為人民服務(wù)”的宗旨。但是，無論是政府職能的確定還是公共服務(wù)的財政基礎(chǔ)等各個方面離建設(shè)人民滿意的公共服務(wù)型政府的要求差距明顯。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，特別是隨著黨和國家先進治國理念的逐步形成和完善，在政府職能方面的有了經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)和社會管理的明確定位。近五年來，政府公共財政支出多向改善民生方面傾斜，不僅僅是社會各界的呼聲，而且真正進入了實施階段。從西藏的情況來看，中央轉(zhuǎn)移支付和本級財政支出，在近五、六年來的時間里，明顯向基層、向農(nóng)牧區(qū)、向社會保障等直接涉及民生的公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜。以2011年為例，西藏自治區(qū)出臺的農(nóng)牧民財政補貼政策中，直接補貼35項，間接補貼36項。醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等涵蓋社會保障多數(shù)內(nèi)容的全面社會保障制度在政府承擔主要出資任務(wù)的前提下，逐漸在西藏的城鄉(xiāng)和不同社會人群中間有序推開，由政府財政補貼的牧民安居工程基本實現(xiàn)全覆蓋。目前，縣級政府所承擔的公共服務(wù)工作量急劇增加，在西藏群眾居住分散、人口密度低的廣大農(nóng)牧區(qū)，政府不僅是公共服務(wù)的主要出資者，同時也公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的直接提供者。因此，只有適當增加作為直接執(zhí)行公共服務(wù)承接、兌現(xiàn)和落實任務(wù)縣級行政編制以及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))編制，才能提高基層政府工作績效，將中央及自治區(qū)的各項民生政策落地有聲，真正體現(xiàn)以人為本、服務(wù)群眾的執(zhí)政理念。同時，相應(yīng)減少區(qū)直地（市）直部門編制，減低行政成本。這一增一減的編制改革也不違背十八大報告提出的“嚴格控制機構(gòu)編制、減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、降低行政成本的”的要求。

（二）改善基層公職人員工資福利待遇，加大培養(yǎng)選拔工作力度，以事業(yè)留人、待遇留人

雖然西藏現(xiàn)行工資制度對高海拔的三類、四類地區(qū)有一定的補貼性優(yōu)惠規(guī)定。但是，偏遠、高海拔地區(qū)的干部及其家屬所享受的公共設(shè)施、醫(yī)療、子女教育等公共服務(wù)與拉薩及地區(qū)行署所在地相差很大。同時，由于縣、鄉(xiāng)公職人員的夫妻分居比例很高，生活成本高等因素影響。高海拔補貼部分難以抵消多出消費支出。這些偏遠縣的本級財政收入非常有限，縣級年財政收入過千萬的非常罕見，一般都在四五百萬以內(nèi)。有的縣甚至自治區(qū)財政統(tǒng)一規(guī)定的出差補助費都難以按時足額兌現(xiàn)。對于這些縣，自治區(qū)財政應(yīng)加大財政統(tǒng)籌補貼力度，直接負擔偏遠縣入不敷出的部分。在干部任用方面應(yīng)多向艱苦縣傾斜，并加大高海拔與低海拔縣之間干部輪崗力度。

（三）優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)，積極探索自治區(qū)直管縣改革，促進向縣、鄉(xiāng)政府放權(quán)，實現(xiàn)基層政府權(quán)責(zé)對等

經(jīng)過與西藏縣、鄉(xiāng)基層干部的深入交流意識到，很多干部普遍認為自己在工作中自主性差、權(quán)力小責(zé)任大。有干部認為自己相當一部分精力消耗在應(yīng)付來自不同上級部門的各種檢查上，沒有更多的時間來琢磨如何改進工作，談不上什么改革創(chuàng)新。如某縣一名中層領(lǐng)導(dǎo)反映，僅2012年1月到11月初，該縣迎來了檢查農(nóng)牧民安居工程的不同工作組來12個。類似的情況在其他領(lǐng)域也存在?？h里相關(guān)部門相應(yīng)的接待費用在有些財政相對困難的縣成為很大的負擔。有的認為有些地直部門只管分派任務(wù)給縣、鄉(xiāng)里，有了成績上級部門首先沾光，出了問題責(zé)任往下推。所以，西藏地（市）直部門只有通過下放部分事權(quán)，逐步讓縣級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）擁有與其所承擔的責(zé)任相對應(yīng)的權(quán)力，才能最大限度調(diào)動為基層提供更好服務(wù)的積極性、主動性和創(chuàng)造性，為建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府打下良好組織基礎(chǔ)。

（四）在社會建設(shè)中推進社會管理，探索政府有效工作常態(tài)化新機制，以確保改革、發(fā)展和穩(wěn)定三不誤

社會管理的基本任務(wù)是規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、解決社會問題、化解社會矛盾、應(yīng)對社會風(fēng)險、促進社會公正、保持社會穩(wěn)定。社會建設(shè)的主要任務(wù)是發(fā)展民生事業(yè)、優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)、建設(shè)公民社會、建設(shè)城鄉(xiāng)社區(qū)、建設(shè)社會規(guī)范。社會管理與社會建設(shè)既相互區(qū)別又緊密聯(lián)系,社會建設(shè)是社會管理的前提和基礎(chǔ),社會管理是社會建設(shè)的必然要求和重要保障。從根本上來說,社會建設(shè)對于社會發(fā)展和社會和諧,更加具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和長遠性的意義。[5]因此,必須把社會管理納入到社會建設(shè)中去謀劃和推進,不能簡單地就社會管理抓社會管理,否則很容易走向社會管控的老路。

就西藏而言，在西方敵對勢力和達賴集團的分裂、滲透、破壞活動頻繁，形勢復(fù)雜多變、維護穩(wěn)定任務(wù)艱巨的特殊時段，采取非常措施，把黨政企事業(yè)單位的主要精力和力量集中投入維護穩(wěn)定工作，固然有邏輯上的合理性和現(xiàn)實的必要性。但是，政府作為公共服務(wù)的主要提供者，在確保社會秩序基本穩(wěn)定的前提下，繼續(xù)著力推進改革、發(fā)展，在社會建設(shè)中推進社會管理，在社會建設(shè)中突出抓好改善民生，重點解決人民群眾扥就業(yè)、收入分配、住房、教育、醫(yī)療、社會保障、環(huán)境保護等問題，為社會長治久安打下堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，從源頭上防范社會問題和社會矛盾，是實現(xiàn)源頭治理的根本之策。

因此，西藏縣級政府改革創(chuàng)新，必須從優(yōu)化政府層級和職能結(jié)構(gòu)入手，研究探索政府有效工作常態(tài)化新機制，促進挖掘公共部門、社會組織和公民個人在社會治理中的潛力，發(fā)揮各自優(yōu)勢，是繼續(xù)保持西藏經(jīng)濟社會跨越式發(fā)展和長治久安，確保到2020年，同全國一道進入全面建成小康社會新的歷史階段的重要保障。