摘 要：人民調解是我國一項重要的社會糾紛解決制度，其在預防化解矛盾糾紛、維護社會和諧安定等方面具有不可替代的作用。但是，立法的缺陷和實踐的困境始終制約著這一制度功能的發(fā)揮以及制度本身的發(fā)展。為此，需要從立法和實踐兩個方面進行完善，以促進和保障人民調解制度的科學運行。

關鍵詞：人民調解制度；存在問題；完善

作者簡介：張凱（1980—），男，陜西禮泉縣人，西藏自治區(qū)委黨校行管教研部講師。（聯(lián)系方式：13989090057；kai1025@163.com；郵編850000）

長期以來，我國的人民調解制度在調處矛盾糾紛、防止矛盾激化、維護社會安定方面發(fā)揮了重要作用。然而，在當前我國社會轉型期各種社會矛盾糾紛日益多發(fā)、復雜的背景下，人民調解制度的功能發(fā)揮面臨著重大困境，如何化解存在的困境和問題，更好地發(fā)揮其應有的解紛功能，已成為理論界和司法實務界迫在眉睫的課題。本文擬對現(xiàn)階段人民調解制度存在的問題進行分析，并提出進一步完善之策，以期有益于人民調解制度的順利發(fā)展。

一、人民調解制度概述

（一）人民調解制度的概念

人民調解是我國所特有的一種糾紛解決機制，是在繼承我國民間調解優(yōu)良傳統(tǒng)的基礎上完善和發(fā)展起來的一項重要法律制度。根據(jù)《人民調解法》第2條之規(guī)定，人民調解“是指人民調解委員會通過說服、疏導等方法，促使當事人在平等協(xié)商基礎上自愿達成調解協(xié)議，解決民間糾紛的活動”。依此定義并結合我國人民調解工作實踐，人民調解制度的內涵應包含以下四個方面：（1）作為第三方的調解機構，既包括設置于村民委員會和居民委員會的人民調解委員會，也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、區(qū)域性、行業(yè)性、專業(yè)性的調解組織；（2）人民調解的方式方法、依據(jù)規(guī)則都具有較大的靈活性，調解人可以根據(jù)糾紛的不同性質和特點，選擇運用法律、法規(guī)、政策或者道德、習俗等社會規(guī)范，以規(guī)勸疏導、說服教育、協(xié)商和解的方法，促使當事人當成調解協(xié)議；（3）人民調解必須堅持平等、自愿原則，調解的啟動、調解規(guī)則的適用以及調解協(xié)議的達成等都必須建立在雙方當事人自愿的基礎上，如果任何一方當事人對調解過程中的有關事宜提出異議，人民調解委員會則無權強迫任何一方當事人接受調解或者履行義務；（4）人民調解應遵循合法原則，調解的進行過程、達成的調解協(xié)議以及調解協(xié)議的執(zhí)行等均不得違反法律的基本原則和精神，不得侵犯公共利益、他人合法權益。

（二）人民調解制度的價值

1、人民調解有利于節(jié)約訴訟資源，提高社會效益。當前，訴訟在我國社會糾紛解決中居于主導地位，被視為維護社會公正的“最后一道防線”。然而，在社會轉型期各種矛盾糾紛高發(fā)、多發(fā)的形勢下，大量糾紛案件涌入法院，使法院訴訟面臨著前所未有的巨大壓力，從而也導致訴訟效率低下、審判質量下降甚至涉法信訪案件不斷增多的問題。而人民調解作為訴訟外的糾紛解決機制，能夠積極預防、疏導矛盾糾紛，及時將其化解在萌芽狀態(tài)，防止糾紛擴大升級。同時，人民調解因具有組織機構的全社會覆蓋性和方便靈活、程序簡便、成本低廉等制度優(yōu)勢，既能夠使相當數(shù)量的民事糾紛通過人民調解即可得以解決，又可以避免訴訟本身的不足和缺陷，從而大為緩解法院的訴訟負擔以節(jié)約司法資源，有利于法院更好地利用有限的司法資源來提高審判質量和司法效率。

2、人民調解有利于化解社會糾紛，實現(xiàn)定紛止爭。人民調解因具有當事人自愿參與、自主選擇、程序簡便和成本低廉等特點和優(yōu)勢，長期以來在我國民事糾紛解決中發(fā)揮著不可替代的作用。人民調解相對于法院訴訟而言，在糾紛解決中具有以下優(yōu)勢：一是相對于訴訟的高昂費用和繁冗程序，人民調解能夠以較低的成本、簡便的程序及時有效地解決矛盾糾紛，所以更容易為當事人所接受；二是相對于訴訟法律規(guī)則適用的嚴格性，人民調解除依據(jù)法律法規(guī)外，還可以選擇道德、倫理、習俗、習慣等作為調解依據(jù)，富有更大的彈性和伸縮力，能夠對豐富而復雜的微觀社會進行及時、有效地調處，從而彌補法律的僵化；三是相對于訴訟“非對則錯”的對抗性“勝負判決”，人民調解則更注重“情、理、法”的有機結合，更容易達到既解決糾紛又減少對抗的目的，從而能夠更好地實現(xiàn)徹底解決矛盾糾紛，實現(xiàn)定紛止爭的社會效果。

二、我國現(xiàn)行人民調解制度存在的問題

（一）立法上的缺陷

1、人民調解的適用范圍問題。根據(jù)我國現(xiàn)行人民調解相關法律法規(guī)之規(guī)定，人民調解的業(yè)務范圍被界定為調解“民間糾紛”。如此界定極易被人們理解為人民調解的適用范圍僅僅是諸如婚姻家庭、鄰里關系等民事權利義務爭議的糾紛。然而，根據(jù)《人民調解法》第18條之規(guī)定：“基層人民法院、公安機關對適宜通過人民調解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當事人向人民調解委員會申請調解。”依此又可得出，人民調解的適用范圍不僅限于一般的民間糾紛，基層人民法院、公安機關受理的涉及民事權利義務爭議以外的其他糾紛案件，通過人民法院、公安機關判明適宜人民調解解決的，也可由人民調解來解決。實踐中，人民調解的適用范圍早已由傳統(tǒng)的家庭、婚姻、鄰里等常見性糾紛拓展到勞動爭議、土地承包、拆遷征地、經(jīng)濟合同、物業(yè)服務、環(huán)境保護等糾紛領域。北京、上海等地甚至將人民調解運用于輕微刑事案件（即自訴案件）的調處中[1]，并取得了良好的社會效果。由于立法對人民調解適用范圍缺乏科學、清晰的界定，導致實踐中對人民調解的具體適用范圍難以把握，給實際工作帶來了諸多不便和混亂，從而制約了人民調解功能的發(fā)揮。

2、人民調解協(xié)議的法律效力問題。2010年頒布的《人民調解法》較之以往的人民調解立法，賦予了人民調解協(xié)議的法律效力，確立了調解協(xié)議的司法確認程序，理應對人民調解作用的發(fā)揮起到積極的推動作用。然而，由于立法對當事人申請調解協(xié)議司法確認的條件過于嚴格，在一定程度上制約了調解協(xié)議法律效力的實現(xiàn)。《人民調解法》第31條規(guī)定：“經(jīng)人民調解委員會調解達成的調解協(xié)議，具有法律約束力，當事人應當按照約定履行。”第33條規(guī)定，“經(jīng)人民調解委員會調解達成調解協(xié)議后，雙方當事人認為有必要的，可以自調解協(xié)議生效之日起三十日內共同向人民法院申請司法確認，人民法院應當及時對調解協(xié)議進行審查，依法確認調解協(xié)議的效力。人民法院依法確認調解協(xié)議有效，一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向人民法院申請強制執(zhí)行。”依上述兩個法條，一方面規(guī)定當事人應當履行調解協(xié)議，另一方面又規(guī)定如果當事人欲對調解協(xié)議進行司法確認，則必須由雙方當事人共同向法院申請，即如果任何一方不申請司法確認，則調解協(xié)議仍只具有民事合同的效力，而不具有強制執(zhí)行力。這樣的立法缺陷，會導致當事人一方完全可以無視調解協(xié)議的效力而反悔或不按照協(xié)議履行義務，從而使得人民調解協(xié)議本身的法律效力似乎并未在實質上得到加強和保障。

（二）實踐中的困境

1、人民調解隊伍建設亟待加強。廣大人民調解員素質和能力的強弱直接關系到人民調解能否取得應有的成效。從我國目前情況來看，人民調解員隊伍的整體素質并不高，調解能力較弱是普遍存在的問題。主要表現(xiàn)在：一是年齡老化嚴重。實踐中，多數(shù)調解員都是由退休職工或年長的村民、居民擔任，他們主要依靠當?shù)丶m紛解決慣例、個人實踐經(jīng)驗和權威影響，并側重于以思想教育和道德感化的方式“以情說理”來解決糾紛，而缺乏運用法律、政策調解糾紛的能力。二是文化水平偏低。據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示，我國人民調解員中具有大專以上文化水平的僅占14.4%。[2]在當前我國民間糾紛日益多樣化、復雜化的趨勢下，人民調解隊伍文化水平偏低的狀況已難以適應現(xiàn)實調解工作的要求。三是法律知識欠缺。人民調解雖然具有很強的民間色彩和靈活性，但其開展也絕非可以隨意操作、無所約束，而是必須遵循依法調解的基本原則。這就要求調解員必須具備一定的法律知識，以保障調解工作的依法進行。當前，我國調解員隊伍年齡的老化、文化水平的偏低使他們實際上不可能具有較高的法律素質，這樣難免會導致調解偏離法治的軌道，損害人民調解的合法性和公正性。

2、人民調解工作經(jīng)費保障缺乏。人民調解經(jīng)費的短缺，一直以來都是制約人民調解制度發(fā)展的瓶頸。主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是人民調解委員會工作經(jīng)費缺乏資金保障。根據(jù)相關人民調解法律法規(guī)的規(guī)定，人民調解委員會的工作經(jīng)費和人民調解員的工作報酬，由村民委員會或者居民委員會、企事業(yè)單位落實。事實上，這種規(guī)定往往因基層組織的財力不足而難以得到落實。加之人民調解委員會調解糾紛不收取費用，自身又沒有創(chuàng)收途徑，使得人民調解工作時常陷入經(jīng)費緊缺的無力境況，從而導致人民調解工作難以正常運行和發(fā)展。二是人民調解員的工作報酬沒有保障。實踐中，人民調解員解決糾紛通常沒有任何報酬，即使因調解工作所產(chǎn)生的誤工補貼的兌現(xiàn)也得視基層組織的財力狀況而定，對于很多財力不足的基層組織，人民調解員的誤工補貼非但很少，而且甚至存在拖欠現(xiàn)象。由于缺失合理的利益補償機制，無形中導致人民調解員工作的主動性、積極性的下降，從而直接消減了人民調解工作的成效?？梢哉f，經(jīng)費保障已成為關乎人民調解委員會生存和發(fā)展一個關鍵性問題，如果解決不好，將極有可能導致人民調解委員會成為虛設的組織，這無疑違背了這一制度設計的初衷。

三、我國人民調解制度的完善建議

（一）擴大和明確人民調解的適用范圍

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和民間糾紛的增多，人民調解的適用范圍正不斷在實踐領域拓展。為了充分發(fā)揮人民調解化解矛盾糾紛的重要功能，立法應當根據(jù)現(xiàn)實需要，明確和擴大人民調解的適用范圍。對于調解的適用范圍，一些域外立法采取了列舉式的規(guī)定，如美國的社區(qū)調解和日本的《民間調解法》，這種立法模式的優(yōu)勢在于對調解的具體適用范圍清晰明確、易于把握、便于操作，值得我們借鑒。但鑒于我國社會轉型期各種民間糾紛紛繁多樣、新型糾紛不斷出現(xiàn)，立法不可能將其列舉殆盡的實際，筆者建議立法可以采用混合式即概括式加列舉式的模式來確定民間糾紛的范圍。一是概括性的規(guī)定人民調解的范圍，明確規(guī)定凡屬私法范疇的糾紛，均可通過人民調解的途徑予以解決。二是對比較常見的成熟的民事糾紛類型進行列舉式規(guī)定，如將傳統(tǒng)的婚姻家庭、鄰里關系、小額債務等常見、多發(fā)的民間糾紛，以及勞動爭議、土地承包、拆遷征地、物業(yè)服務、環(huán)境保護、消費者權益等新型社會糾紛一并列舉在“民間糾紛”的范圍之內。這樣的立法模式既可避免單純的概括式規(guī)定過于抽象、不易操作等缺點，又可克服單純的列舉式規(guī)定的繁瑣、不免遺漏等不足。

（二）提升人民調解協(xié)議的法律效力

人民調解協(xié)議效力不強一直是制約人民調解制度功能發(fā)揮的重要因素，因此提升人民調解協(xié)議的效力，有條件地賦予人民調解協(xié)議強制執(zhí)行力，對于保障人民調解制度有效發(fā)揮功能具有重要意義。為此，立法上應當賦予人民調解協(xié)議強制執(zhí)行力。一是將《人民調解法》第33條之規(guī)定，即：如果當事人要對人民調解協(xié)議進行司法確認，進而獲得法院對調解協(xié)議的強制執(zhí)行力，則必須由雙方當事人共同向法院申請，修訂為經(jīng)過人民調解委員會調解達成的調解協(xié)議，經(jīng)一方或雙方當事人申請，法院審查認為調解協(xié)議合法有效的，出具人民調解協(xié)議確認書并賦予其強制執(zhí)行力。[3]二是對達成的人民調解協(xié)議設置一定的異議期，異議期內當事人未對調解協(xié)議提出異議的即具有強制執(zhí)行力，一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向人民法院申請強制執(zhí)行。一方當事人在異議期對調解協(xié)議提出異議的，任何一方當事人均可向法院申請司法確認，法院經(jīng)審查認為調解協(xié)議合法有效的，即確認調解協(xié)議具有強制執(zhí)行力；法院經(jīng)審查確認調解協(xié)議無效的，當事人可以通過變更原調解協(xié)議、重新調解或者訴訟途徑再行解決糾紛。

（三）提高人民調解隊伍的素質。

目前，我國人民調解隊伍建設存在的根本問題是調解員的綜合素質偏低，特別是政策法律水平不高，不能很好地應對日益多元、復雜的民間糾紛。為此，可以從以下兩個方面加以努力：一是對調解員的選任設置一定的標準。根據(jù)《人民調解法》以及《人民調解工作若干規(guī)定》之相關規(guī)定，要求人民調解員須由具有一定文化水平、政策水平和法律知識的成年公民擔任；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調解委員會委員應當具備高中以上文化程度。據(jù)此，可以根據(jù)各地（村、居委會）經(jīng)濟發(fā)展水平和社會糾紛特點的差異，對人民調解員的選任在年齡、社會經(jīng)驗、學歷水平等方面設置相應的標準，并由司法行政部門組織公開選拔考試，將具有一定文化水平、懂政策、懂法律的人員吸收到人民調解隊伍中來。二是加強對調解員的培訓。司法行政部門、人民法院分別負有對人民調解員培訓和人民調解工作業(yè)務指導的法定職責。司法行政部門應當對人民調解員進行定期的調解技能、法律知識等業(yè)務培訓，提高他們的專業(yè)水平。人民法院在對人民調解委員會進行業(yè)務指導中，可以通過選派優(yōu)秀法官講授民間調解常用的法律法規(guī)、調解技巧，提高調解員依法調解的水平和能力。同時，可以通過組織調解員觀摩法院典型案件審理、開展案例研討等多種途徑提高其業(yè)務質素。

（四）健全人民調解工作的資金保障機制

要從根本上解決人民調解的經(jīng)費保障問題，關鍵在于建立健全資金保障機制。一是加大對人民調解的經(jīng)費投入，將人民調解組織的工作經(jīng)費、人民調解員的補貼經(jīng)費等各項費用支出納入同級政府的財政預算，通過政府財政撥款的方式徹底解決人民調解的經(jīng)費問題，以維持人民調解工作的正常運行和發(fā)展。“政府通過資金投入對人民調解進行支持、扶助和利用，在不改變人民調解原有性質和運行方式的前提下，通過公共財政為其提供生存發(fā)展的條件……在為當事人提供便捷經(jīng)濟的解紛方式和調解服務，促進糾紛解決機制多元化的同時，保障了人民調解的民間性和社會性。”[①]二是建立人民調解獎勵機制，根據(jù)調解員調解糾紛的數(shù)量和質量給予一定的物質獎勵。對于在糾紛調解中有突出貢獻的，比如成功化解重大矛盾糾紛案件、有效避免矛盾升級而防止群體性事件發(fā)生的，對相關調解員給予額外獎勵。通過建立獎勵機制，進一步調動和激發(fā)調解員的工作積極性和主動性。三是政府設立“人民調解基金”，通過個人、企業(yè)以及社會組織的資助，為人民調解提供更多的財力支持，動員全社會的力量支持人民調解事業(yè)的發(fā)展。

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參考文獻：