推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是我國全面建成小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化的必由之路。對于西藏這樣的邊疆民族地區(qū)而言，新型城鎮(zhèn)化更是實現(xiàn)人口有序轉(zhuǎn)移就業(yè)、適度密集生產(chǎn)要素、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和長治久安的重要途徑。結(jié)合實際貫徹落實中央精神，走有中國特色西藏特點的新型城鎮(zhèn)化道路，是西藏當(dāng)前具有現(xiàn)實性和緊迫性的一項重大課題。

一、西藏新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀和特征

西藏地廣人稀，生態(tài)環(huán)境脆弱，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展還比較滯后。2013年西藏城鎮(zhèn)化率僅為23.72%，遠(yuǎn)低于全國53.73%的平均水平，不僅與東部沿海發(fā)達(dá)省區(qū)相距甚遠(yuǎn)，與城鎮(zhèn)化水平較低的西部省區(qū)相比也存在較大差距，居于全國末位。同時，按我國現(xiàn)行的以城區(qū)非農(nóng)業(yè)人口為標(biāo)準(zhǔn)來劃分城市等級，西藏的城鎮(zhèn)均為小城鎮(zhèn)，除了城鎮(zhèn)數(shù)量少、規(guī)模小外，城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實力弱、基礎(chǔ)設(shè)施落后、職能單一、內(nèi)生動力低、吸引力與輻射能力有限，城鎮(zhèn)發(fā)展面臨著諸多困境，這些都折射出西藏城鎮(zhèn)發(fā)展落后的特點，西藏在很大程度上還是傳統(tǒng)的農(nóng)牧社會，城鎮(zhèn)發(fā)育能力弱，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，拉動人口就業(yè)并向城鎮(zhèn)聚集的能力非常有限。從深層次上看，西藏人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)、素質(zhì)、分布等要素之間與城鎮(zhèn)化進(jìn)程中各個要素的組合、聚集、協(xié)同和優(yōu)化也呈現(xiàn)出互動、依賴甚至更加復(fù)雜的局面，城鎮(zhèn)化、人口發(fā)展以及與資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展等問題聚集疊加，對城鎮(zhèn)化工作提出了更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。就西藏的實際情況而言，新型城鎮(zhèn)化存在著許多與內(nèi)地和其它地區(qū)完全不同的顯著特點和特殊性。

首先，西藏全區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在較大的地區(qū)差異。比如說藏中經(jīng)濟(jì)區(qū)，雖然只占全區(qū)國土面積的25%，但是容納了全區(qū)60%以上的人口，因而是全區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與人口轉(zhuǎn)移和就業(yè)的重點地區(qū)；而在廣袤的藏北草原，人口稀少，城鎮(zhèn)發(fā)展落后，聚集功能極弱。因此，如何科學(xué)合理利用國土資源空間，適度集中生產(chǎn)生活空間，優(yōu)化城鎮(zhèn)總體空間布局，培育城鎮(zhèn)增長極并發(fā)揮其輻射帶動作用，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)轉(zhuǎn)移、人口聚集、公共服務(wù)均等化統(tǒng)一，注重城鎮(zhèn)化的質(zhì)量是必須解決的關(guān)鍵問題。

第二，西藏新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展如何結(jié)合統(tǒng)一。西藏農(nóng)牧區(qū)地廣人稀，70%以上的人口居住在廣袤的農(nóng)牧區(qū)，現(xiàn)有的城鎮(zhèn)功能較為薄弱，難以有效輻射，城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)文化聯(lián)系處于松散狀態(tài)，農(nóng)牧民“進(jìn)城”觀念相對落后，就業(yè)能力弱，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展難度極大。同時，西藏城鄉(xiāng)消費結(jié)構(gòu)差距較大，收入和消費的二元結(jié)構(gòu)突出，城鄉(xiāng)差距明顯，難以形成推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)需動力。因此，如何解決以城帶鄉(xiāng)的連接點，通過新型城鎮(zhèn)化實現(xiàn)農(nóng)牧區(qū)剩余勞動力的有序轉(zhuǎn)移是亟需破解的難題。

第三，西藏新型城鎮(zhèn)化的難點是農(nóng)牧區(qū)人口的轉(zhuǎn)移就業(yè)。西藏總?cè)丝诘?5%以上為農(nóng)牧區(qū)人口，就業(yè)人口受教育水平很低，文盲或僅受過小學(xué)教育所占比重高達(dá)75.2%，造成就業(yè)觀念落后，就業(yè)能力弱，影響人口聚集和城鎮(zhèn)化進(jìn)程；自然環(huán)境嚴(yán)酷，土地的生產(chǎn)力和承載力低，環(huán)境有效容量小，全區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的面積分別占全區(qū)國土面積的約70%與40%，90%以上的國土處于高寒區(qū)域，資源環(huán)境硬約束明顯，造成西藏主要人口聚居的城鎮(zhèn)幾乎都面臨著環(huán)境惡化的嚴(yán)峻局面。因此，要充分考慮農(nóng)牧區(qū)人口向城鎮(zhèn)的有序轉(zhuǎn)移，嚴(yán)格控制土地開發(fā)強(qiáng)度，根據(jù)資源承載力和城鎮(zhèn)容量來進(jìn)行城鎮(zhèn)化。

第四，西藏人口的就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)十分特殊。就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特殊，目前三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)為74.9︰5.2︰19.8，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為13.5︰32.3︰54.2，充分說明農(nóng)牧區(qū)剩余勞動力轉(zhuǎn)移速度慢，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對城鎮(zhèn)化支撐力不足；在當(dāng)前就業(yè)人口中，大部分集中于一產(chǎn)農(nóng)牧業(yè)，基本上還處于傳統(tǒng)生產(chǎn)活動階段，既沒有向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的意愿和觀念，同時由于就業(yè)人口受教育水平很低，自身技能和文化素質(zhì)受到限制，也沒有就業(yè)轉(zhuǎn)移的能力；由于西藏第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展的廣度和深度有限，工業(yè)反哺農(nóng)牧業(yè)能力弱，第三產(chǎn)業(yè)仍處于發(fā)展初期，難以提供大量的就業(yè)機(jī)會以實現(xiàn)大規(guī)模勞動力的轉(zhuǎn)移。因此，為城鎮(zhèn)化提供產(chǎn)業(yè)支撐、加強(qiáng)基礎(chǔ)教育為就業(yè)轉(zhuǎn)移提供持續(xù)動力是一項艱巨而復(fù)雜的任務(wù)。

最后，西藏推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要國家特殊政策的支持。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中如何加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、提高政府治理能力、改進(jìn)公共管理質(zhì)量、獲得長期巨額資金支持，這些問題都具有全局性和特殊性。對西藏而言，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基礎(chǔ)薄弱并受資源環(huán)境的約束，長期依靠國家財政支持和對口援助，市場機(jī)制不健全，自主發(fā)展能力不強(qiáng)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化所需的政策支持、資金保障能力明顯不足。因此，能夠爭取國家層面的政策支持和資金保障對推進(jìn)新時期西藏新型城鎮(zhèn)化顯得尤為重要。

二、西藏新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和路徑

結(jié)合上述特點和特殊性，西藏必須堅持走有中國特色、西藏特點的新型城鎮(zhèn)化道路，其內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括以下基本要求：注重以人為中心的城鎮(zhèn)化，以人為本，較大幅度提升人民生活質(zhì)量和增進(jìn)福利水平,最終實現(xiàn)人的發(fā)展；加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定，維護(hù)國家統(tǒng)一和鞏固邊疆安全；做到城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、政府治理現(xiàn)代化同步推進(jìn)；優(yōu)先保護(hù)特色民族文化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、文化的可持續(xù)發(fā)展；在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中始終貫穿生態(tài)文明建設(shè)，注重保護(hù)和涵養(yǎng)生態(tài)；不斷完善市場機(jī)制，全面融入國內(nèi)大市場，逐步融入?yún)^(qū)域性的國際市場，充分利用市場機(jī)制調(diào)動各種資源推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

同時，西藏新型城鎮(zhèn)化的新意要體現(xiàn)在四個方面：1.在起步階段，要吸取內(nèi)地尤其是國內(nèi)其他民族地區(qū)快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，注重提升城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量。2.通過推行城鎮(zhèn)化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展；在具有極高的資源環(huán)境約束和市場機(jī)制不健全的情況下，提升城鎮(zhèn)化的水平。3.在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，解決城鎮(zhèn)載體和兩類發(fā)展問題；產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，人的發(fā)展是城鎮(zhèn)化的最終目的。4.推進(jìn)西藏新型城鎮(zhèn)化，必須把握西藏發(fā)展階段的特殊性，提高政府治理能力，改善公共管理質(zhì)量，促進(jìn)西藏的民族團(tuán)結(jié)與社會穩(wěn)定，實現(xiàn)長治久安。

堅持走有中國特色、西藏特點的新型城鎮(zhèn)化道路，需要因地制宜，科學(xué)合理地選擇西藏城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。具體而言可以考慮選擇具有如下特征的路徑。

第一，在發(fā)展目標(biāo)方面，注重低起點、高目標(biāo)、跨越式。目前，西藏城鎮(zhèn)化率為23.7%，不及全國平均水平的一半，這將決定西藏在未來20年左右時間內(nèi)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍將處于初級階段，農(nóng)牧民將始終處在全區(qū)人口的大多數(shù)狀態(tài)，而且西藏的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱，這就意味著西藏推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要從較低的起點出發(fā)，通過創(chuàng)新努力，實施“非城鎮(zhèn)化為主的農(nóng)牧區(qū)城鎮(zhèn)化道路”或“非城鎮(zhèn)化為主的富民興藏發(fā)展道路”，將大多數(shù)的農(nóng)牧民納入到城鎮(zhèn)化進(jìn)程，共享城鎮(zhèn)化成果，達(dá)到高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)。據(jù)此，西藏可以選擇跨越式的新型城鎮(zhèn)化路徑。所謂跨越式，一是跨越傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中的工業(yè)化階段，注重集約、低碳、綠色、智能；二是跨越傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的“造城”階段，直接“造福”于民，提升民眾的幸福指數(shù)和幸福感；三是跨越傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的人口聚集過程，實施聚散適度和就地城鎮(zhèn)化。

第二，在動力機(jī)制方面，注重政府主導(dǎo)、市場參與、社會協(xié)同、公眾參與。新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，需要各方力量的參與。政府必須發(fā)揮在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略制定、政策實施等層面的主導(dǎo)性作用，提高公共財政轉(zhuǎn)移支付能力，注重民生建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，承擔(dān)嚴(yán)格監(jiān)督的職責(zé)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化向著科學(xué)合理方向的有序推進(jìn)。同時，政府可以通過誘導(dǎo)性制度創(chuàng)新和變遷機(jī)制，加大開放力度，更廣泛地引入市場機(jī)制并不斷加以完善，在融投資方面發(fā)揮作用，為城鎮(zhèn)化提供資金保障。科學(xué)引導(dǎo)社會和公眾充分認(rèn)識到新型城鎮(zhèn)化的實質(zhì)和最終目標(biāo)，并以城鎮(zhèn)化發(fā)展的實效激勵造福民眾，從而發(fā)動社會和公眾力量，形成合力推動西藏城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

第三，在產(chǎn)業(yè)支撐方面，注重具有地域、傳統(tǒng)、民族特色的產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。在新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐方面，西藏并不宜采用一般的、傳統(tǒng)意義上的工業(yè)化，避免城鎮(zhèn)擴(kuò)大的“空心化”和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“孤島化”，而是要把產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化互動有機(jī)起來，做到“產(chǎn)城一體”。這就需要充分發(fā)揮地域、傳統(tǒng)、民族文化特色產(chǎn)業(yè)的潛能，突出文化傳承，在此基礎(chǔ)上發(fā)展綠色、低碳、高效的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，科學(xué)合理地發(fā)展采礦業(yè)和傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)，以信息化為契機(jī)和動力，加大現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)的投入力度，構(gòu)建起以旅游服務(wù)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、邊境貿(mào)易等第三產(chǎn)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

第四，在空間布局方面，注重“一圈兩翼三點兩線”構(gòu)架。西藏地廣人稀，120萬平方公里的土地上只有310萬人口，自然條件獨特。在空間布局上，西藏的新型城鎮(zhèn)化需要符合其地理特征，同時也要結(jié)合西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的歷史現(xiàn)實條件及未來發(fā)展要求，堅持點、軸、面相結(jié)合的開發(fā)方式，把點式發(fā)展與點軸發(fā)展結(jié)合起來，大力提升拉薩—澤當(dāng)城鎮(zhèn)圈，培育壯大以日喀則市桑珠孜區(qū)、林芝縣八一鎮(zhèn)為中心的東西兩翼，統(tǒng)籌推進(jìn)藏東卡若區(qū)城關(guān)鎮(zhèn)、藏北那曲縣那曲鎮(zhèn)和藏西噶爾縣獅泉河鎮(zhèn)，鞏固發(fā)展邊境沿線城鎮(zhèn)，加強(qiáng)交通沿線重要小城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)其他各類城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建“一圈兩翼三點兩線”的城鎮(zhèn)化空間格局。

第五，在發(fā)展核心方面，注重以人的發(fā)展為根本、提高人的素質(zhì)。新型城鎮(zhèn)化的終極目的就是實現(xiàn)人的發(fā)展，在西藏，城鎮(zhèn)化的重點就是有序推進(jìn)廣大的農(nóng)牧業(yè)人口市民化。這既是勞動力轉(zhuǎn)移、集聚到城鎮(zhèn)的自然過程，也是政府根據(jù)農(nóng)牧區(qū)人口分散、集聚規(guī)模小但對公共服務(wù)有迫切需求的實際情況，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，主動采取措施提供公共服務(wù)，實施聚散適度和就地城鎮(zhèn)化的過程。同時，要扎扎實實把12年義務(wù)教育做好，提高新生代勞動力的基本素質(zhì)和就業(yè)能力，合理引導(dǎo)人們形成正確的消費觀；采取更加積極的就業(yè)政策，注重勞動者職業(yè)技能和職業(yè)道德水平的提高，加大培訓(xùn)力度，創(chuàng)新培訓(xùn)形式和辦學(xué)模式，逐步建立和完善全區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)制和服務(wù)體系。

第六，在發(fā)展模式方面，注重城鎮(zhèn)化與農(nóng)牧區(qū)共同發(fā)展。由于西藏特殊的地理環(huán)境和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式，新型城鎮(zhèn)化不宜采取農(nóng)牧區(qū)人口向城鎮(zhèn)聚集的單一模式，而是要根據(jù)不同地區(qū)的特點，選擇多樣性的城鎮(zhèn)化模式，突出集約開發(fā)。注重把城鎮(zhèn)化建設(shè)與發(fā)展農(nóng)牧區(qū)結(jié)合起來，堅持多年探索形成的農(nóng)牧區(qū)尤其是高寒農(nóng)牧區(qū)生活方式和生產(chǎn)方式適度分離，建設(shè)農(nóng)牧民社會服務(wù)點，關(guān)注農(nóng)牧民生活水平的提高，關(guān)注農(nóng)牧區(qū)生活條件的改善，盡可能地實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。

三、西藏新型城鎮(zhèn)化的優(yōu)先策略

西藏的城鎮(zhèn)化不可能照抄照搬內(nèi)地的成功做法，而且內(nèi)地值得借鑒的經(jīng)驗確實也不多。所以，必須堅持從西藏實際出發(fā)，按照不急不慢、因地制宜、分類指導(dǎo)的原則，制定實施合理的新型城鎮(zhèn)化、人口發(fā)展戰(zhàn)略，從而實現(xiàn)城鎮(zhèn)化、人口、資源與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，西藏需實施如下策略。

第一，基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先發(fā)展。基礎(chǔ)設(shè)施的落后仍然是西藏一段時期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和推進(jìn)城鎮(zhèn)化的瓶頸制約。當(dāng)前，西藏正在積極采取超常規(guī)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行交通條件的改善，這也為西藏的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了新的思路。政府應(yīng)優(yōu)先考慮全區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤其是把立體化的交通網(wǎng)絡(luò)、能源電力和通訊設(shè)施建設(shè)重點考慮。這樣既能為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化奠定基礎(chǔ)，也能通過投入的不斷增長拉動經(jīng)濟(jì)增長。

第二，民生優(yōu)先發(fā)展。要在起點低、底子薄的基礎(chǔ)上實現(xiàn)跨越式、高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵在于民生建設(shè)。特別是我國進(jìn)入改革新時期后，經(jīng)濟(jì)增長亟待由內(nèi)需來拉動。在財政支出方面，政府要加大民生建設(shè)的投入，提高居民收入，改善和優(yōu)化就業(yè)環(huán)境，促進(jìn)居民特別是廣大農(nóng)牧民生活水平的提高。

第三，注重生態(tài)保護(hù)。西藏作為我國重要的生態(tài)安全屏障，自然生態(tài)保護(hù)具有特別重要的地位。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，在關(guān)系到發(fā)展與生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的權(quán)衡問題時，應(yīng)優(yōu)先考慮生態(tài)環(huán)境的效益和安全；通過建立和完善生態(tài)補償機(jī)制，合理實施扶貧和開發(fā)項目，保障西藏生態(tài)保護(hù)功能最大限度的發(fā)揮。

第四，現(xiàn)代發(fā)展與特色保護(hù)相結(jié)合。西藏推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，要注重利用科學(xué)技術(shù)，積極探索建設(shè)現(xiàn)代智慧城鎮(zhèn)，采用創(chuàng)新的理念、方法和手段整合交通系統(tǒng)、能源電網(wǎng)、供排水系統(tǒng)、環(huán)境保護(hù)、政府治理，從而通過綜合性智能基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城鎮(zhèn)運營能力與管理效率。作為西藏資源的優(yōu)勢，其地域、民族、文化的特色必須在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中加以保持和保護(hù)，包括藏民族聚居生活保護(hù)、高原生態(tài)地域特色保護(hù)、歷史文化名城、名村（傳統(tǒng)村落）、名鎮(zhèn)保護(hù)，以及原生態(tài)藏民族農(nóng)牧民生活環(huán)境的保護(hù)。

第五，科學(xué)規(guī)劃評估與嚴(yán)格監(jiān)管相結(jié)合。2014年5月，西藏自治區(qū)發(fā)展咨詢委員會在北京召開了西藏建設(shè)重要世界旅游目的地和新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃專題咨詢論證會，對西藏新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行科學(xué)咨詢、充分論證和慎重決策，增強(qiáng)了西藏新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的科學(xué)性、前瞻性、實踐性和時效性。自治區(qū)黨委、政府下發(fā)的《西藏自治區(qū)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，提高了規(guī)劃的權(quán)威性、約束力、長效性。在具體實施中，政府要主導(dǎo)形成多方參與的論證、評估、監(jiān)督機(jī)制，對與城鎮(zhèn)化相關(guān)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地使用等重要事項進(jìn)行周密論證、科學(xué)評估和嚴(yán)格監(jiān)督，做到規(guī)劃不走樣、不變樣，確保西藏新型城鎮(zhèn)化朝著正確的方向有序推進(jìn)。

                                                                                                                                                                                                                     （轉(zhuǎn)載自《新西藏》2016年第8期）