《巡視工作條例》解讀

安保榮

　　　《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》是黨的十八大以來中央修訂的第一部關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)則，是黨章關(guān)于巡視制度規(guī)定的具體化，是黨內(nèi)法規(guī)制度創(chuàng)新的重要成果。中央巡視辦有關(guān)負責人強調(diào)，各級黨組織和廣大黨員、干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，要從全面從嚴治黨、依規(guī)治黨的戰(zhàn)略高度，充分認識加強和改進巡視工作的重要性和必要性，抓好《條例》的學(xué)習(xí)宣傳和貫徹執(zhí)行，更好發(fā)揮巡視利劍作用，為實現(xiàn)兩個百年奮斗目標和中華民族偉大復(fù)興中國夢提供有力保障。

　《巡視工作條例》共六章，49條。第一章“總則”，規(guī)定了立法目的和依據(jù)、巡視的范圍、巡視工作的指導(dǎo)思想和基本原則等。第二章“機構(gòu)設(shè)置”，規(guī)定了巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組、巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和巡視組的設(shè)置及其職責等，重點突出了巡視對象的范圍和巡視監(jiān)督的內(nèi)容。巡視監(jiān)督的范圍主要是省、自治區(qū)、直轄市，市（地、州、盟）及縣（市、區(qū)、旗）黨委和同級人大常委會、政府、政協(xié)委員會黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員。巡視監(jiān)督的內(nèi)容是對上述黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策情況、執(zhí)行民主集中制情況、領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部黨風(fēng)廉政建設(shè)情況、開展作風(fēng)建設(shè)情況和選拔任用干部情況等進行巡察。第三章“工作程序”，規(guī)定了巡視工作的準備程序、巡視期間的有關(guān)工作和事項的報告程序、巡視了解結(jié)束后的匯報程序、對發(fā)現(xiàn)問題的處理程序和反饋程序、巡視工作的方式和巡視成果的運用等。第四章“人員管理”，規(guī)定了巡視工作人員應(yīng)當具備的基本條件，巡視工作人員的選配方式，交流、回避制度，巡視工作人員的日常管理等。第五章“紀律與責任”，規(guī)定了巡視工作人員違反巡視工作紀律行為的責任追究，被巡視地區(qū)、單位及其工作人員干擾巡視工作行為的責任追究等。第六章“附則”，規(guī)定了實施細則和單項規(guī)定的制定以及解釋機關(guān)和施行日期等。

《巡視工作條例》不僅是貫徹落實黨章關(guān)于黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度的規(guī)定，完善黨內(nèi)監(jiān)督制度的一部重要黨內(nèi)法規(guī)，是加強反腐倡廉建設(shè)的重大舉措，而且《巡視工作條例》通篇內(nèi)容突出了巡視工作的重點，制度設(shè)計符合巡視工作的性質(zhì)和特點，指導(dǎo)性、針對性和操作性很強，是開展巡視工作的一部基礎(chǔ)性法規(guī)，是巡視工作制度化、規(guī)范化的重要標志。

——新版《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》三大看點

一是招招精確打擊：圍繞“四個著力”，緊扣“六大紀律” 

　　黨的十八大以來，中央加強和改進巡視工作，突出表現(xiàn)為聚焦“一個中心”、圍繞“四個著力”，即聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作這個中心開展巡視監(jiān)督，著力發(fā)現(xiàn)被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員特別是“一把手”在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作、落實中央八項規(guī)定精神、執(zhí)行政治紀律、選人用人等四個方面存在的突出問題。通過緊緊圍繞職責定位，更加突出監(jiān)督重點，巡視監(jiān)督避免了內(nèi)容過于寬泛、面面俱到等傾向，有效防止了越權(quán)監(jiān)督、缺位監(jiān)督，質(zhì)量不斷提高、實效不斷增強，真正成為中央的“千里眼”、發(fā)揮出“利劍”作用，打掉了一大批“老虎”“蒼蠅”。 

　　二是修訂后的巡視工作條例，緊扣黨的政治、組織、廉潔、群眾、工作和生活“六大紀律”，對“四個著力”監(jiān)督內(nèi)容作出新的概括，對巡視內(nèi)容作出較大調(diào)整。 

　　條例明確規(guī)定，巡視組要著力發(fā)現(xiàn)以下問題：違反政治紀律和政治規(guī)矩，存在違背黨的路線方針政策的言行，有令不行、有禁不止，陽奉陰違，拉幫結(jié)派等問題；違反廉潔紀律，以權(quán)謀私、貪污賄賂、腐化墮落等問題；違反組織紀律，違規(guī)用人、拉票賄選、買官賣官，以及獨斷專行、軟弱渙散、嚴重不團結(jié)等問題；違反群眾紀律、工作紀律、生活紀律，搞形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)等問題。 

　　可以預(yù)見，在新條例指導(dǎo)下，今后的巡視工作將繼續(xù)堅持問題導(dǎo)向、對癥下藥，進一步實現(xiàn)有的放矢、精準打擊，發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾。

三是出手速度更快：巡視“全覆蓋”，全國“一盤棋”

　　黨的十八屆三中全會對巡視工作作出重要部署，要求做到對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋。 2014年，中央巡視工作節(jié)奏明顯加快，由上年的2輪增至3輪，一年間完成了對20個省、區(qū)、市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的常規(guī)巡視，以及對19個部門和國有企事業(yè)單位的專項巡視。用不到兩年時間，完成了對全部省份的巡視全覆蓋。 

　　2015年，中央巡視再“加碼”——巡視組由10個增至13個，并實行“一托二”，每個組巡視兩家單位，僅已開展的頭兩輪巡視就已覆蓋46家單位。 

　　盡管巡視工作加快推進，但據(jù)統(tǒng)計，中央巡視對象共有285個，省區(qū)市巡視對象更是高達8607個，本屆任期內(nèi)完成巡視“全覆蓋”任務(wù)十分艱巨。 

　　為使“全覆蓋”成為“剛性”要求，確保如期完成任務(wù)，修訂后的巡視工作條例將“實現(xiàn)巡視全覆蓋、全國一盤棋”明確寫入“總則”。 

　　此外，條例還對巡視對象作了重新界定，擴大了巡視范圍，在中央巡視組對省區(qū)市“四套班子”開展巡視的基礎(chǔ)上，將“省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院、人民檢察院黨組主要負責人，副省級城市黨委和人大常委會、政府、政協(xié)黨組主要負責人”以及“中央部委領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，中央國家機關(guān)部委、人民團體黨組（黨委）領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員；中央管理的國有重要骨干企業(yè)、金融企業(yè)、事業(yè)單位黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員”納入中央巡視范圍，并對省一級巡視對象和范圍作出相應(yīng)規(guī)范。

四是招式更加靈活：組長不戴“鐵帽子”，專項巡視“短平快” 。早在2013年，首輪中央巡視就改進方式方法，開始探索實行“三個不固定”——組長不固定、巡視對象不固定、巡視組和巡視對象的關(guān)系不固定。自此，巡視組組長摘下“鐵帽子”，實現(xiàn)了一次一授權(quán)。今年以來，一大批有經(jīng)驗的辦案人員充實到巡視組，進一步提高了巡視質(zhì)量和水平。 為使這一有效的創(chuàng)新舉措轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)制度，修訂后的巡視工作條例明確規(guī)定，巡視組組長根據(jù)每次巡視任務(wù)確定并授權(quán)。 專項巡視也是黨的十八大以來巡視工作的一大創(chuàng)新舉措。 與常規(guī)巡視不同，專項巡視更加機動靈活，或者圍繞一人一事、一個項目、一筆資金展開，或者對已巡視過的地方和部門殺個“回馬槍”；打法“靈準狠”，循著問題線索而去，直切要害，定點突破；節(jié)奏“短平快”，一個月內(nèi)完成任務(wù)，不拘泥于復(fù)雜的工作流程等的限制，出其不意，攻其不備。 2014年，中央先是分兩輪對6個單位開展了專項巡視試點，隨后又把當年第三輪巡視的13個單位全部列為專項巡視對象。自此，專項巡視工作進入常態(tài)化。 這次修訂明確將“專項巡視”寫入巡視工作條例，規(guī)定“派出巡視組的黨組織可以根據(jù)工作需要，針對所轄地方、部門、企事業(yè)單位的重點人、重點事、重點問題或者巡視整改情況，開展機動靈活的專項巡視”。這就把巡視從程序、時間、對象等固化模式制約中解放出來，使黨內(nèi)監(jiān)督不留空白、讓心存僥幸者感到震懾常在。 打鐵還需自身硬。工作方式的改進，為巡視發(fā)現(xiàn)問題提供了有力武器，同時也意味著賦予了巡視工作更大權(quán)限，嚴格依紀依規(guī)開展巡視就顯得更為重要。為此，條例規(guī)定，巡視組不得干預(yù)被巡視地區(qū)（單位）的正常工作，并將“工作中超越權(quán)限，造成不良后果的”列為對巡視工作人員責任追究的情形。

　  一、巡視是黨章規(guī)定的重要制度，是全面從嚴治黨的重要手段和方式

　　中國共產(chǎn)黨始終高度重視加強自身建設(shè)，堅持從中國國情和黨的自身實際出發(fā)，積極探索加強黨內(nèi)監(jiān)督的有效途徑和方式。黨的十六大提出建立和完善巡視制度，黨的十七大把巡視制度寫入黨章，明確規(guī)定“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度”，將巡視制度以黨內(nèi)根本大法的形式確定下來。2009年中央頒布《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，并成立中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組和中央巡視組。

　　黨的十八大對加強和改進巡視工作作出明確部署，要求“更好發(fā)揮巡視制度監(jiān)督作用”。以習(xí)近平同志為總書記的黨中央高度重視巡視工作，把巡視工作擺在更加重要的位置，強調(diào)當前反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復(fù)雜，巡視工作是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，不是權(quán)宜之計，只能加強、不能削弱。中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組堅決貫徹中央要求，與時俱進改進巡視工作。黨的十八大以來，中央巡視組已開展7輪巡視，共巡視了118個地方、部門和單位，實現(xiàn)對省區(qū)市和中管國有重要骨干企業(yè)全覆蓋。通過巡視，發(fā)現(xiàn)了一批領(lǐng)導(dǎo)干部問題線索和紀律、作風(fēng)、腐敗、用人等方面的突出問題，有力發(fā)揮了震懾遏制治本作用，巡視強度、力度、效果前所未有，得到中央充分肯定和廣大干部群眾的擁護支持。實踐證明，巡視工作是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的重要平臺，是黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的重要方式，是上級黨組織對下級黨組織監(jiān)督的重要抓手，為全面從嚴治黨提供了有力支撐。

　　二、《巡視工作條例》是黨內(nèi)監(jiān)督的利器，體現(xiàn)了全面從嚴治黨的新要求

　　《巡視工作條例》是制度的籠子，既是對巡視工作強有力的指導(dǎo)，也是強有力的規(guī)范；既是開展巡視的基本依據(jù)，也是對被巡視單位的有力約束?！稐l例》修訂深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，以及習(xí)近平總書記系列重要講話精神，認真總結(jié)黨歷史上的巡視經(jīng)驗，吸納巡視實踐創(chuàng)新成果，進一步明確巡視工作定位，深化巡視監(jiān)督內(nèi)容，對機構(gòu)設(shè)置、工作職責、方式權(quán)限、紀律要求等作出明確規(guī)范，集中體現(xiàn)了全黨的集體智慧結(jié)晶和制度創(chuàng)新成果。

　　通過修訂《巡視工作條例》，對中央加強和改進巡視工作的新思想新觀點新要求進行系統(tǒng)梳理，將中央巡視工作方針列入巡視工作指導(dǎo)思想，以黨內(nèi)法規(guī)的形式固定下來，予以具體化、制度化、程序化，有利于推動中央巡視工作方針的貫徹落實，確保巡視工作始終保持政治定力，把握力度和節(jié)奏，踩著不變的步伐，沿著正確的方向發(fā)展，更好發(fā)揮震懾遏制治本作用，做到利劍高懸、震懾常在。

　　全面依法治國，既要求黨依據(jù)憲法和法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。依規(guī)治黨必須有堅強的制度做保證，首先是把紀律和規(guī)矩立起來、嚴起來，堅持紀嚴于法、紀在法前，把紀律和規(guī)矩挺在前面，用紀律和規(guī)矩管住大多數(shù)。修訂《巡視工作條例》，就是從制度層面上對黨章有關(guān)規(guī)定進行細化，把巡視制度籠子扎緊扎牢扎密，進一步強化制度剛性約束，有效發(fā)揮規(guī)范引導(dǎo)、控制約束、警戒告誡、懲罰威懾作用，使全體黨員干部嚴格執(zhí)行黨規(guī)黨紀，模范遵守國家法律法規(guī)，確保全面從嚴治黨各項要求落到實處。

　　三、堅決貫徹落實《條例》，全面履行黨章賦予的重要職責

　　制度的生命力在于執(zhí)行。中央巡視辦負責人強調(diào)，要把貫徹《條例》作為當前和今后一個時期的重大政治任務(wù)，以嚴肅認真的態(tài)度，不折不扣抓好貫徹落實。

　　——堅持學(xué)以致用，強化管黨治黨政治責任。黨委（黨組）書記要率先垂范，旗幟鮮明，強化責任擔當，親自謀劃部署，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，以學(xué)習(xí)貫徹《條例》為契機，切實把立場硬起來、責任扛起來、紀律嚴起來，抓早抓小，懲前毖后、治本救人，落實全面從嚴治黨要求。被巡視黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺接受巡視監(jiān)督，如實客觀反映問題和情況，積極支持配合巡視工作，按照“即知即改、立行立改、全面整改”的要求，嚴肅認真抓好整改落實，確保整改實效。巡視機構(gòu)和巡視干部要堅持依法依規(guī)開展巡視，既要敢于動真碰硬、較真叫板，又要嚴格按照《條例》規(guī)定的工作方式、權(quán)限和程序開展巡視監(jiān)督，落實好各項紀律要求，切實提高開展巡視監(jiān)督的能力和水平，為全面從嚴治黨做出新貢獻。

　　——堅持聚焦主責主業(yè)，回歸黨章要求。形勢決定任務(wù)。新形勢下黨面臨不少風(fēng)險和挑戰(zhàn)，最突出的是黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛，管黨治黨失之于寬松軟，不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象滋生蔓延。修訂后的《巡視工作條例》從形勢任務(wù)出發(fā)，在第三條指導(dǎo)思想中強調(diào)“堅持從嚴治黨、依規(guī)治黨，落實中央巡視工作方針，聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，發(fā)現(xiàn)問題，形成震懾，推動黨的先進性和純潔性建設(shè)”。巡視工作必須回歸黨章這個“原教旨”，在全面從嚴治黨中找準職責定位，堅持聚焦聚焦再聚焦，緊緊圍繞中心任務(wù)，從黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，走向服務(wù)于全面從嚴治黨。

　　——堅持把紀律和規(guī)矩挺在前面，喚醒黨章紀律規(guī)矩意識。全面從嚴治黨要管全黨、靠全黨、治全黨，紀律建設(shè)是治本之策。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部守不住黨章黨規(guī)黨紀的底線，就不可能經(jīng)受住長期執(zhí)政的考驗。巡視工作中，要堅持用紀律的尺子衡量黨員干部的行為，著力發(fā)現(xiàn)違反政治紀律和政治規(guī)矩，有令不行、有禁不止，陽奉陰違，拉幫結(jié)伙等問題；發(fā)現(xiàn)違反廉潔紀律，以權(quán)謀私、貪污賄賂、腐化墮落等問題；發(fā)現(xiàn)違反組織紀律，違規(guī)用人、拉票賄選、買官賣官等問題；發(fā)現(xiàn)違反群眾紀律、工作紀律和生活紀律，搞形式主義、官僚主義、享樂主義、奢靡之風(fēng)等問題。要突出重點，緊盯黨的十八大后不收斂不收手，問題線索反映集中、群眾反映強烈，現(xiàn)在重要崗位且可能還要提拔使用的領(lǐng)導(dǎo)干部的問題，形成更大震懾。通過巡視，進一步喚醒黨員干部的黨章意識、紀律意識、規(guī)矩意識，堅定“三個自信”，最終實現(xiàn)“不敢腐、不能腐、不想腐”的戰(zhàn)略目標。